[导读] 新修订的《甘肃省旅游条例》已由甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2011年9月29日修订通过，自2012年1月1日起施行。

　　——访甘肃省旅游局党组书记、局长黄周会

　　新修订的《甘肃省旅游条例》已由甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2011年9月29日修订通过，自2012年1月1日起施行。本报记者就新修订的《甘肃省旅游条例》出台的背景、意义、亮点和相关重点内容，采访了甘肃省旅游局党组书记、局长黄周会。

　　记者：本次《甘肃省旅游条例》是在怎样的背景下修订的?

　　黄周会：《甘肃省旅游条例》(以下简称《条例》)是2006年7月28日经省十届人大常委会第二十三次会议通过的地方性法规。《条例》实施以来，对整顿和完善我省旅游市场秩序，规范和管理旅游经营者的经营活动和行为，促进全省旅游业的健康发展都起到了积极的推动作用。

　　近几年，甘肃旅游发展迅速，2010年，甘肃全省接待旅游总人数为4291.4万人次，实现旅游总收入237.2亿元，分别比上年增长26.45%和23.05%。据统计，截至2010年底，全省旅行社已发展到408家，其中出境组团社9家;星级旅游饭店329家，其中四星级以上饭店41家;A级旅游景区140家，4A级39家，5A级3家。全省旅游直接就业15万人，间接就业91万人，旅游直接间接就业人数超过100万人。旅游业已初步成为我省的一个重要产业，也为培育成支柱产业奠定了基础。

　　为贯彻落实国务院、甘肃省委省政府分别出台的《关于加快发展旅游业的意见》，进一步规范我省旅游市场秩序，维护广大旅游者和旅游经营者的合法权益，使我省旅游业逐步走上法制化、规范化管理的轨道，今年年初，根据省人大常委会、省政府2011年立法计划，省旅游局紧紧围绕全省旅游业发展目标和发展任务，参考借鉴兄弟省市新近出台的地方性旅游法规，本着与上位法不抵触、不违背，立足本省实际、填补管理空白，体现地方特色，促进我省旅游产业健康、快速发展的原则，起草了《条例(修订草案)》。《条例(修订草案)》经省人大法工委、省政府法制办征求多个部门意见，会同专家多次调研、论证和修改后，按照省人大立法工作程序，提交省第十一届人大常务委员会审定通过。

　　本次《条例》修订，删除了原《条例》中已经有相关法律、法律规定处罚的条款，对部分条款进行了增补、修订或删除，对部分条款文字、用语进行了技术性修改，使其更符合法律用语规范。

　　记者：为什么要修订《条例》?黄周会：首先是旅游业发展面临新任务。2010年初，省委、省政府召开全省旅游产业大会，首次将旅游业“十二五”规划纳入全省14个重点专项规划，并在《省委省政府关于加快发展旅游业的意见》中确立了我省旅游业的战略地位，明确指出：“要把旅游业培育成为现代服务业的龙头产业和国民经济的战略性支柱产业，努力建设中国西部旅游胜地和旅游目的地。”旅游业将实现由国民经济新型产业向支柱产业的跨越。

　　其次是旅游市场秩序规范面临新需求。随着旅游需求的增长，旅游纠纷、旅游安全事故时有发生。突出表现为：旅行社和旅游者之间信息不平衡，旅游合同约定不明，导致旅游者和旅行社之间对旅游合同和合同履行的理解和心理预期差别巨大，引发系列纠纷;旅游产业受自然灾害和社会突发事件影响明显，发生旅游突发事件时，旅游者人身、财产损害常常无法获得及时、有效的赔偿;旅游经营者之间不正当佣金业务往来，导致旅行社或导游人员不按合同约定擅自安排甚至强制旅游者购物或参加自费项目已成为扰乱旅游市场秩序的顽疾;因旅游车船问题，导致的重大旅游安全事故近年来呈上升趋势。

　　最后是新出台法规调整提出的新要求。《旅行社管理条例》是《条例》修订时的重要依据。2009年3月，国务院修订了《旅行社管理条例》，发布了新的《旅行社条例》。《条例》有关旅游安全、旅游合同、旅行社质量保证金使用等条款都因新《旅行社条例》的实施，与上位法不相符，需要对该部分内容进行调整，以与上位法保持一致。

　　因此，为把我省建设成为旅游大省，合理调整政府、有关部门、旅游经营者、旅游者等方面的关系，依法解决旅游业发展过程中出现的新问题、新矛盾，使我省旅游业逐步纳入法制化管理的轨道，进一步规范旅游市场秩序，维护广大旅游者和旅游经营者的合法权益，促进全省旅游业持续、健康发展，使旅游业真正成为我省的支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，《条例》的修订十分必要。

　　记者：如何认识《甘肃省旅游条例》颁布实施的重要意义?

　　黄周会：依法治旅是发展旅游产业的基本方略。随着我省旅游产业的快速发展，旅游业为全省经济社会发展作出重要贡献的同时，由于其较高的关联性和交融性，出现了许多新情况和新问题。《甘肃省旅游条例》的修订实施，是我省不断完善法律法规体系的重要举措，对推动我省旅游产业的健康快速发展具有极其重要的意义。

　　一是《条例》的颁布实施是适应我省旅游产业快速发展的现实需要。通过多年的努力，旅游业已成为我省国民经济新的增长点，省委、省政府提出了“实现旅游资源大省向旅游产业大省的跨越，把旅游业培育成为现代服务业的龙头产业和国民经济的战略性支柱产业”这一战略目标和任务，对依法行政、依法管理、依法经营、依法兴业等方面还提出了一系列更高的要求。《条例》在旅游业的发展方针、发展原则、发展理念以及规划与建设、扶持与促进、管理监督以及旅游者与旅游经营者的行为等方面都作了明确规范，以有效保护和合理开发利用旅游资源，规范旅游市场秩序，保障旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游产业的可持续发展。

　　二是《条例》的颁布实施将有力推动我省旅游产业规范化法制化。在市场经济环境中，对旅游产业的规范应该从由行政手段为主向以法律手段为主、行政手段为辅的机制转变。当前，单纯依靠行政手段实施旅游市场管理的局限性已经凸现。没有符合时代要求的法律法规，旅游产业发展中各种关系的调整和行为的规范将无据可依。因此，如何加强旅游法制建设，更好地把旅游产业发展纳入法制化轨道，就显得更为重要，必须不断完善旅游产业的法律法规，在旅游产业发展中，做到有法可依，增进执法效益。《条例》的颁布实施，就是为了更好地适应上述的形势和任务要求，推动全省旅游产业健康、快速、持续发展。

　　三是《条例》的颁布实施有利于融汇各方力量形成推动旅游产业发展的合力。原来的《甘肃省旅游条例》是2006年7月28日甘肃省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议修订的，对于改善我省旅游业发展环境，加强旅游业管理，规范旅游经营行为，严格旅游行政执法起到了积极的作用。

　　记者：修订后的《甘肃省旅游条例》有哪些新特点、新亮点?

　　黄周会：一是优化了《条例》结构。原《条例》分为7章58条，除总则、附则外，主要在旅游规划与发展、旅游经营者与从业人员、旅游者权利与义务、旅游管理与监督、法律责任5方面做出了规定。修订后的《条例》增加为8章73条，将原《条例》的第二章“旅游规划与发展”分为两章，即“规划与建设”和“促进与发展”，细化、增加了部分条款。

　　二是增加了新的称谓。修订后的《条例》中采用了“旅游辅助服务者”的称谓。根据最高人民法院《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》的相关司法解释，“旅游辅助服务者”是指与旅游经营者存在合同关系，协助旅游经营者旅行合同义务，实际提供游览、住宿、交通、餐饮、娱乐等旅游服务的人。在旅游活动中，旅游辅助服务者与旅行社、旅游者之间发生的关系，都应该属于旅游相关法规调整的范围。修订后的《条例》中，凡涉及旅游经营活动的条款，都添加了“旅游辅助服务者”这个称谓，以进一步明确其在旅游活动中的作用。这也是地方性旅游法规中首次将“旅游辅助服务者”纳入进来的。

　　三是充分吸收了相关政策。修订后的《条例》将国务院、甘肃省委省政府分别出台的《关于加快发展旅游业的意见》中优化旅游发展环境、拓展旅游新业态、开发旅游产品等方面的优惠政策、原则和措施转化为法律规范，增加了有关旅游企业税收、排污费、水电气价格、招用失业人员、旅游客运车辆通行费等方面的优惠内容，增加了鼓励发展生态旅游、红色旅游、民俗旅游、工业旅游，鼓励开发具有地方特色、景区特色和文化内涵的旅游商品，鼓励打造旅游品牌，鼓励旅游企业做大做强等方面的条款。

　　四是增加、整合了部分内容。修订后的《条例》对旅游规划与建设、旅游促进与发展、旅游经营与服务、旅游者的权利与义务、旅游管理与监督等章的内容做了增补、整合。删除了不适应市场要求的条款，增加了部分适应旅游经济形势、符合企业经营实际、保护旅游者利益、促进旅游产业联动发展等方面的条款。

　　问：这次《条例》为什么把旅游规划放在了重要地位，特别明确了规划形成后不得随意更改?

　　黄局长：规划是一个地区发展旅游的基础，要把握规划的科学性、合理性和可持续性，要坚持规划先行，按照规划合理布局，《条例》的第七条明确规定省人民政府旅游行政主管部门会同有关部门编制全省旅游发展规划，报省人民政府批准后实施。市(州)、县(市、区)人民政府旅游行政主管部门依据全省旅游发展规划，会同有关部门编制本行政区域的旅游发展规划，并征求上一级旅游行政主管部门的意见，报本级人民政府批准后实施。经批准的旅游发展规划不得擅自变更;确需变更的，报原批准机关同意。

　　《条例》第八条规定，县级以上人民政府制定旅游业发展规划和旅游景区(点)规划，应当以本地区国民经济和社会发展总体规划为依据，与土地利用、城乡建设、交通运输、节能减排、环境资源保护、文化事业、文物保护、风景名胜区保护等规划相衔接。县级以上人民政府编制其他有关规划应当统筹考虑旅游功能，兼顾旅游业的发展。

　　记者：近年来，在旅游业发展过程中，急功近利的现象时有出现，也发生了盲目开发、破坏资源的情况，那么新的《条例》在这方面有什么新的规定?

　　黄周会：旅游资源是开发、发展旅游的基础，正确处理好开发和保护的关系，非常重要。《条例》第九条明确规定，利用自然资源、民族文化资源、历史性建筑和其他人文资源开展旅游活动的，应当依法保护文物古迹，保持民族特色、历史风貌和自然风貌。重点旅游城镇的新区规划和旧区改造，应当统筹规划旅游功能，体现地方文化特色，建筑风格应当与周围环境相协调。

　　《条例》第十条还要求开发旅游资源，新建、改建、扩建的旅游建设项目，应当符合旅游发展规划，并依法进行环境影响和社会影响评价。相关部门审批旅游建设项目，应当征求旅游行政主管部门的意见。

　　《条例》第十一条还特别指出新项目要环保，规定建设旅游设施、开办旅游项目应当遵守国家和省节能减排、环境保护的有关规定。鼓励旅游经营者使用新能源、新材料，创建绿色环保企业，开发生态旅游产品;倡导旅游者采用低碳旅游方式开展绿色旅游、健康旅游。

　　针对近年来旅游景区(点)经营者、开发商和景区(点)内居民的利益纠纷屡见不鲜，景区(点)内居民合法权益无法得到有效保障的问题，《条例》第十五条规定：“开发和经营旅游景区(点)，应当保护景区(点)内居民的合法权益。”

　　《条例》十六条还增加了县级以上人民政府应当根据旅游发展需要合理安排用地，支持单位和个人依照有关法律、法规，利用荒山、荒坡、荒滩、废弃矿区等开发旅游项目。

　　记者：《条例》对旅游企业在经营方面有什么样的优惠政策?

　　黄周会：旅游企业是旅游市场经营的主体，如何调动旅游企业的积极性，尤为重要。《条例》第二十条鼓励境内外企业、其他组织和个人采取多种形式参与本省旅游资源开发、参股旅游企业、组建旅游企业集团。鼓励旅游经营者加强与省外、境外旅游经营者的联系与合作。旅游行政主管部门应当采取相应优惠、奖励措施，鼓励省外、境外旅行社组织旅游团队到本省开展旅游活动。

　　《条例》第三十条规定旅游企业用于宣传促销的费用，依法纳入企业经营成本。旅游企业招用失业人员，享受失业人员再就业优惠政策。污染物排放达标并已进入城市污水处理管网的旅游企业，缴纳污水处理费后免征排污费。对具有企业性质的旅游景区(点)，凡符合政策的经营收入，享受西部大开发税收优惠。旅游星级宾馆、饭店实行与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格。

　　记者：当前，国家大力发展文化产业，对于产业融合发展方面，《条例》中增加了哪些内容?

　　黄周会：我们常说文化是旅游的灵魂，旅游是文化的载体，可见二者的紧密关系，因此，促进文化和旅游的融合发展非常重要。《条例》第二十六条提倡县级以上人民政府旅游行政主管部门应当会同有关部门优化整合本行政区域旅游资源，开发具有文化底蕴和地方特色的文化旅游项目，开展具有民族特色的文艺演出，丰富旅游者的游览活动。

　　《条例》第二十七条要求各级人民政府应当依托本地自然旅游资源和革命文物、历史文物及新品类文化遗产资源，开发建设旅游景区(点)和革命传统教育场所，发展生态旅游、红色旅游。鼓励各级人民政府应当支持利用农村特色资源发展乡村旅游，鼓励依托民间艺术、手工艺、建筑、婚俗、传统节日等资源开展民俗旅游。支持有条件的地区和企业利用自身特色和优势发展工业旅游。

　　《条例》第二十八条要求县级以上人民政府旅游行政主管部门应当会同有关部门扶持旅游商品研发，鼓励开发具有地方特色、景区特色和文化内涵的旅游商品，加快旅游商品产业化发展。

　　《条例》第二十九条规定旅游汽车公司、旅行社、星级饭店等旅游企业用于旅游客运的车辆，在旅游淡季允许按月办理临时停运营手续。经行业主管部门认定的高档旅游汽车减半征收高速公路通行费，依法许可后在旅游淡季运营长途客运班线。

　　记者：《条例》是否对旅游宣传做了专门的规定?

　　黄周会：加强旅游宣传和市场推介，树立全省整体旅游形象，打造知名旅游品牌，是推动我省旅游业快速发展的重要手段，也是展示我省新形象、新面貌的重要平台。《条例》第十八条规定县级以上人民政府应当保障旅游业管理所需经费，并纳入本级政府财政预算。县级以上人民政府应当根据旅游发展需要设立旅游发展专项资金，列入年度财政预算，主要用于旅游景区(点)基础设施建设、旅游整体形象宣传、旅游规划编制、旅游商品研发、旅游公益设施、信息网络建设和旅游人才培养等。

　　《条例》第二十二条还规定，县级以上人民政府旅游行政主管部门应当会同有关部门制订本行政区域旅游整体形象宣传计划，突出旅游特色，加强对城市形象和旅游景区(点)的宣传。新闻媒体应当加强对本省旅游形象的宣传，向国内外推介本行政区域内的旅游资源，并将旅游品牌宣传纳入公益广告。

　　《条例》第二十三条规定省人民政府旅游行政主管部门会同有关部门编制全省旅游知名品牌名录，引导旅游经营者创建知名品牌，提高旅游业发展水平。鼓励旅游经营者采取多种形式开展宣传活动，提高旅游产品知名度。

　　《条例》第二十四条规定县级以上人民政府旅游行政主管部门根据当地实际，确立不同时期旅游活动的重点和主题，组织协调旅游经营活动。

　　《条例》第二十五条还鼓励利用境内外经贸洽谈、科技交流、文化演艺、民俗节会、体育赛事等活动，扩大旅游宣传，创建旅游新方式。

　　记者：《条例》对旅游行业从业人员有什么样的要求?

　　黄周会：旅游从业人员在旅游过程中起着非常重要的作用，可以直接决定旅游服务和质量的好坏。《条例》第三十二条规定县级以上人民政府旅游行政主管部门应当会同发展和改革、财政、教育、人力资源和社会保障等部门加大旅游人才培养和引进力度，加强旅游院校(专业)建设和旅游科研、教育、职业培训工作，加快培养旅游专业人才，提高旅游从业人员素质。

　　《条例》还要求严格执行导游等级制度，实行导游员薪酬与职业资格挂钩制度。建立和完善旅游职业资格认证和职称评定制度，健全职业技能鉴定体系，培育职业经理人市场。

　　记者：针对旅游市场目前出现的“零负团费”、虚假广告、强迫或变相强迫消费等欺诈行为，《条例》就加强旅游市场监管和诚信建设方面作了哪些规定?

　　黄周会：维护旅游市场正常的经营行为，保护游客的权益，是旅游行政主管部门不可推卸的责任。《条例》新增的第四十二条规定，旅游经营者及旅游辅助服务者不得以格式合同或者通知、声明、告示等方式做出对旅游者不公平、不合理的规定;不得做出减轻、免除承担其损害旅游者合法权益责任的规定。

　　《条例》第四十三条规定旅游经营者将已经订立旅游合同的旅游者转给其他旅游经营者接待的，须征得旅游者的同意;旅游者不同意的，旅游经营者应当继续履行合同;旅游者要求解除旅游合同的，旅游经营者应当返还旅游者预付的旅游费用，并按照合同约定予以赔偿。旅游经营者需要对旅游业务作出委托的，应当委托给具有相应资质的旅游经营者，征得旅游者的同意，并与接受委托的旅游经营者签订委托合同。受委托的旅游经营者违反委托接待合同约定，损害旅游者合法权益的，作出委托的旅游经营者应当承担相应的赔偿责任。

　　《条例》第四十七条还规定旅游经营者、从业人员及旅游辅助服务者不得有下列行为：(一)擅自使用其他旅游经营者的名称经营旅游业务;(二)制作虚假旅游信息，向旅游者隐瞒真实情况或者提供质价不符的服务;(三)强行滞留旅游团队，在旅途中甩团、甩客;(四)擅自增加或者减少旅游项目，擅自变更接待计划;(五)旅游从业人员私自组织旅游团队;(六)以低于旅游成本的报价招徕旅游者;(七)超出核定的经营范围开展旅游业务;(八)不按照国家有关规定收费，强行向旅游者收取费用;(九)欺骗、胁迫旅游者消费或者与其他经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费;(十)以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费;(十一)未经旅游者同意泄露或者公开其信息;(十二)其他损害旅游者合法权益的行为。

　　《条例》规定了处罚标准，违反本《条例》第四十三条、第四十七条规定的，由县级以上人民政府旅游、价格或者工商行政管理等部门按照各自职责责令改正，并根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以2000元以上2万元以下的罚款。