7月30日，国务院下发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，中国的户籍制度改革再次上路。但究其根源便可发现，户籍制度改革的难度依然很大。

户籍制度要推进改革，关键是资金。2013年7月，中国社科院发布《城市蓝皮书》称，目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。

平衡城乡利益

2013年两会上，公安部副部长黄明说，2010年到2012年，全国共办理户口“农转非”2500万人，是3年前的2.2倍；2012年全国非农业户口人口所占比重达到35.29%。

因 为户籍制度的约束，中国的城镇化存在“半城镇化”现象，即户籍城镇化率与人口城镇化率存在差异。二者之间的数量差即是实现了地域转移和职业转换，但还没有 实现身份和地位转变的农民工。这部分群体规模超过2亿。“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在 农村”，成为其显著特征。

尽管计划经济时期附着于城市户籍之上的福利已经逐步剥离，比如粮票、油票等计划经济时代的福利早已取消，但这些农民工依然难以享有与城市户籍相关的教育、社保、医疗等公共服务。在大城市哪怕是购房、购车都受到限制。

与此同时，农民也越来越看重附着在户籍上的福利，比如宅基地财产权、土地承包权、林地承包权等，很多农民进入城市时并不愿意放弃农村户籍。

但是在城镇户口之上，尤其是大城市，比如北京，户籍之上附加着更大的利益。众所周知，2010年底和2011年初，北京市政府相继颁布针对汽车和住房的“限购令”。非京籍居民要想参与购车摇号和购买住房，必须“持本市暂住证且连续五年以上在本市缴纳社会保险和（或）个人所得税”。

伴随北京房价上涨，暂且不论是否买得起房，购房资格成了是否能够分享城镇化进程中投资增值这块蛋糕的关键一步。早在2008年，“具有北京户口”已经被列为限价商品房供应对象需具备的首要条件。

改革已经不仅仅是改户口本的问题，而是平衡城乡两种身份所带来的利益问题。民建中央副主席辜胜阻曾对记者表示，户籍制度改革正在变得越来越复杂。

成本和效益

伴随城镇化进程的加速，农业转移人口的市民化进程严重滞后，综合考虑存在成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥以及承载力约束等多方面的因素。

户籍制度改革要推进，这早已成为各界共识。之所以久拖不决，更为关键的是资金。上述《城市蓝皮书》称，近年来附着在户籍制度背后大量福利因素所构成的较高成本是又一重要门槛。

《城市蓝皮书》称，目前，我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。

当 前我国城镇化正处于快速推进阶段，《城市蓝皮书》预计到2030年城镇化率将达到68%左右，2020年之前全国大约有3亿、2030年之前大约有3.9 亿农业转移人口需要实现市民化。要解决3.9亿农民市民化问题，政府公共成本需要支出约51.1万亿元。这笔巨额支出将成为财政负担。

农业转移人口的市民化公共成本是指为容纳新市民化人口，政府在城镇基础设施建设、维护以及公共服务等方面所需增加的财政投入，主要包括城镇建设维护投入、公共服务管理投入、社会保障投入、随迁子女义务教育投入、保障性住房投入等。

此外，农业转移人口在市民化过程中要自行承担的个人生活成本，平均每人1.8万元/年。绝大多数农民工还需要支付平均约为30万元/户的购房成本。除去少数被纳入廉租房、公租房体系的市民化人口外，按经济适用房价格购买计算，全国平均为10.1万元/人。

重庆模式启迪

作为国家确定的城乡统筹综合配套改革的试验区，重庆进行了农民工户籍制度的改革。只要是在重庆城镇工作了3年以上，或者在重庆城镇有已经落户的亲属的农民工，都可以自愿办理重庆城镇户口。

2013年5月，在第二届中国国际农商高峰论坛上，重庆市市长黄奇帆说，办理了城镇户口的农民工就能享受到五个“一步到位”，即跟城市居民享受同样的养老、医疗、住房、教育、就业待遇。

“农民工在重庆城镇落户，使得工业园区可以全年12个月开工，农民工成为城市工人阶级，这形成了重庆非常有竞争力的撒手锏。”黄奇帆说。

这样一来，就不得不面对两个问题，一是，落户农民原先的三块地——承包地、林地和宅基地该如何解决；二是，农民工进城的社会综合成本。

对于前者，黄奇帆表示，对三块地的使用权也被视为财产权，政府建立流转制度，由农民自行支配。

对于后者，黄奇帆认为，农民工本身贡献的是人口红利，几十年来在城市工作的效益绝对可以将十多万的社会综合成本消化掉，并且这个成本只是其贡献的几分之一。