《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》在千呼万唤之下终于推出了。这是一个重要的、攸关中国未来城市命运的重大规划，值得大家关注。如果回想一下我们就可发现，地方政府、市场、开发商和相关媒体都非常关心新型城镇化规划的推出。关键在于这个规划与大家的利益密切相关。中国的经济增长正处于一个关键的转折期，在这样的转折时刻，城市的未来发展，城市的未来建设，怎样定位、怎样运作，都要从国家新型城镇化规划中获得明确的方向感。

　　不久以前曾经传出国家新型城镇化规划的几个早期不同版本，大家可以看到，每一个版本的推出，都导致舆论大噪，专家学者纷纷发言，媒体高热度炒作。过去那个所谓“两万村镇为建设重点”的“城镇化规划”被披露之后，立刻就有几十个地方政府纷纷上报各自的城镇规划方案，以便争取投资，动作非常之快，投资规模都相当惊人。

　　这表明，城镇化规划(下称规划)牵一发、动全身，是那种上面一动，下面都会紧跟的重大的方向性规划。大家都期待这个规划对自己有利。开发商有自己的期待，他们当然期待这个市场蓬勃发展，年限进行限制和调控，这也是一种公共服务、公共保障。规划提出，要有年限的限制，但也提出最高年限不得超过五年，也就是说，在超过五年之后就必须在这些方面实现均等化。特大城市还可以采取积分制等方式，设置阶梯式的落户通道来调控移民人口输入节奏。从方式方法来看这是比较理性的安排，只是对社会保险的限制时间可能短了一些。一般其他国家的数据应该是7至10年较为常见。因为用一个5年计划或者两个5年计划的时间消化掉5亿人口的转移，难度是非常之大的。通过范围上的区隔，等级化处理这个问题，有一定的帮助，但是否有效，是否真正挡得住，都是问题。很多人口的转移，其实并不在意社会城镇保险所提供的保障。这种保障有更好，如果没有的话，能够在特大城市落脚和发展、生存，人们一样会移民，这方面市场的力量可能更大。

　　在基本公共服务方面，规划提出了一个对大多数城市居民来说较为积极的信号，就是“适时、适当降低社会保险费率”。社会保险对个人来说已经是很大的负担了，对企业来说也是很大的成本开支。与此同时，效用方面却存在很多的问题，很多的新闻报道也证明了这一点。所以规划中提出“适时、适当降低社会保险费率”，相当于降低了企业、个人的成本开支，这可视为鼓励人口转移、鼓励消费的一项积极措施。

　　在基本医疗卫生条件方面，规划提到了一个比较高的重视程度上。这是相较于以往的城市规划而言的。关键问题是怎么看医疗卫生服务，这是一个重要的系统建设问题。当系统建设水平未能达到一定程度时，那么公共医疗卫生资源肯定无法发挥应有的效用。所以其系统效用才是对城市居民、对城市社会有直接意义的结果。比如北京的几家医院，现在不但承担着北京的医疗任务，由于医疗水平高，甚至具有唯一性，这些医院实际承担的是全中国13亿人口的医疗保障任务。在这种压力之下，要确保这些医院的服务品质，难度是可想而知的。所以，这是一个系统建设的问题，不是愿景和号召的问题。

　　目前来看，新型城镇规划对于这些社会中普遍存在的问题，并没有给予针对性的清晰答案，只是强调在城市社会中应配套这些东西，对它的效用没有给予清晰的界定。也就是说，虽然未来城市人口还会进一步扩张，但这些城市的基本医疗卫生条件能否得到根本的、或是较大程度的改善，能够得到更多的关注，获得更多的资金投入，都还存在一些疑问。因为规划本身并没有提出限制性条件和目标，这也是这份规划中存在的问题。

　　正如我前面谈到的一样，新型城镇化规划整个内容，如果从头到尾加以审视，会发现一些矛盾之处。举例来说，在“拓宽住房保障渠道”这一节当中，提到可以在农民工集中的开发区和产业园区建设“单元型或者宿舍型的社会公共租赁住房”，类似的提法、构想其实还有很多。关键问题在于，如果这样的保障型住房或者公共租赁住房的规模比较大，对整个城市的空间而言，就会形成一种区隔，会制造出不同的城市社会空间，而这些社会空间同样会把城市新移民与城市人口各自局限于某个相对独立的空间当中，实际上造成了新的二元发展模式。一部分实际上是“城市中的乡村”，另一部分是“村中的城市”，过去我们熟悉的“城中村”问题，其实就是这样的问题。这种导致城市二元化发展的形态，与新型城镇化规划的本意和主旨构成了矛盾，也是新型城镇化规划中忽略掉的问题。可以看得出来，规划的制定者们对于城市以及城市研究并不十分熟悉，并没有从技术的角度去研究城市，提法和方向上因此具有了随意性。

　　第十，城市群的品质与城市品质同样重要

　　城镇化布局和形态方面，在规划中显然是个重点。这方面已经在媒体上得到了很大程度上的关注，甚至沉寂已久的股市也因此动了起来。现在可以看到不少文章在讨论城镇化布局和形态的问题，其中重中之重，就是城市群的问题。

　　城市群在“优化城镇化布局和形态”这一篇当中得到了最突出的阐述和解释。城市群在以往规划中没有被提及，而在此规划中，城市群被作为“全国经济增长、促进区域经济协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”，这个定位非常之高。从全国城市群整体的布局来看，基本是沿着“两横三纵”规划分布的，也就是以路桥通道、长江通道为两条横轴，以沿海高速、京哈京广高速、包昆通道为三条纵轴，形成各种大小不一的城市群。

　　如果从一般意义上理解城市群，通过GDP总量加以评估和衡量的话，中国现有的分布在“两横三纵”结构上的城市群的数量可能太多了。有一些参与研究的人士透露，大概会有二三十个城市群将会分布在“两横三纵”的结构上。作为一个GDP总量50万亿规模的一个国家，中国形成二三十个城市群并非是不可能的，但是这些城市群的经济总量是否能达到理想的规模，可能会存在很大的疑问。日本经济搞到今天，也就是一个城市群比较引人注目，这就是东京圈。换句话说，我们在强调城市品质的同时，是不是也应该关注城市群的品质？如果各个单一城市的品质不高，合在一起的城市群品质，是否就能达到理想的程度？这些都是大疑问。如果我们只是追求数量，只是追求某种形态的出现，一下子拥有了二三十个城市群，这是否就是新型城镇化规划所追求的目标？

　　事实上，在并非理想的条件下，这些城市群即便被捏合在一起，恐怕也难以发挥出比较理想的协调作用。它们各自都会急于吸纳周边的经济要素，结果可能比它们释放出来的经济要素还要多，互相之间竞争反而会比以往更激烈。这些问题在城市群这一篇章当中，并没有做界定，也没有做出清晰的指引。

　　值得注意的是，除了广义上的城市群之外，这份规划比较突出表述的是三个城市群。一个是京津冀，一个是长江三角洲，一个是珠江三角洲。规划者显然希望这三个城市群能够得到重点投资和建设，然后以这三个城市群为基础，建设世界级的城市群。从目前的发展条件来看，这三个城市群的确是有希望的，但是不是可以达到“世界级”的水平，要看国家整体经济增长的情况，另外更重要的是，要看这三个城市群参与国际市场的水平。此外，全球市场变化很大，从外部环境提供了制约性，这些都决定了能否实现“世界级”这一目标。依我看，虽然可能导致投资的集聚，股票市场兴高采烈，但最终结果不容乐观。全球没有一个世界级的城市圈笼罩在令人窒息的雾霾之中，这不是短期的问题。

　　在交通系统方面的规划，这一国家级的规划给予了比较多的表述，也提出了若干比较明确的数据指标性要求。比如，“推进中心城区功能向一小时交通圈地区扩散”，也就是说，以一小时的路程为半径，构建成为一个都市圈。都市圈的概念与城市群还有很大的分别，这其中的表述也同样显示出规划当中的文字并非是规范的，有时使用的是经济学语言，有时又使用规划语言，显得七拼八凑，系统性成问题。

　　值得注意的是一小时交通圈形态是个理论值。在交通体系、交通路网未出现更新、升级的条件下，一小时交通圈所形成的都市圈，究竟是多大的空间规模可能存在疑问。现在的各个城市，交通堵的一塌糊涂，如果以实际情况看，这个1小时的圈子显然一点都不大，大不过北京的一个区。如果以理想值来计算，那路网系统的改造投资简直就要大到没边没沿的程度了，这些问题都会为地方政府制定各自的发展规划时造成困扰，这些方面的指引显然是存在很大问题的。

　　十一，中小城市应发展原生态产业和乡土产业

　　规划对中小城市发展的具体指引，主要是在依托优势资源发展“特色产业”。但什么是特色产业，规划并没有明确的表述，因此对特色产业的解读就会有分歧。我们曾经提出一个相对精确的表述，这就是要发展中小城市的原生态产业，发展乡土产业。

　　我个人相信，就像乡土建筑现在得到一定程度的认识一样，今后乡土产业，也就是原生态产业，也会赢得社会肯定。乡土产业的发展往往具有悠久的历史，当地的老百姓几百年来就靠这样的产业生活，它往往既有文化属性，也有生态属性，保护环境实际上就是要同步保护这些乡土产业，这也是环保的一个重要组成部分。我在海南东线看到，沿海中小城市的乡土产业都没了，在城市化的浪潮冲击下，都没了，中小城市搞得像家门口的大城市一样，这样我到你这里来干嘛？

　　原生态产业和乡土产业概念，相比“特色产业”要精确的多，方向也明确的多，有助于对地方政府做出更清晰地指引，推动当地产业的发展，夯实城市发展的基础，夯实城市消费活化的经济基础，真正支撑起未来的城市化。

　　产业，在新型城镇化规划当中给予了较高的重视。产业与城市的关系，确实是以往规划中所忽略或是片面化的一个环节。这绝对不是以往规划不了解产业的重要性，我相信产业与城市关系的重要性还是能够得到共识的，关键是在对产业重要性的认识水准上有所差异。比如重要的产业，主导产业，支柱产业，究竟重要到什么样的程度，是不是重要到集中资源办大事？是不是重要到“这就是全部的产业”？产城关系，这是以往的规划当中一种非常值得批评的问题，地方政府的导向错误，与宏观指导存在一定的关系。宏观指导上就不清楚，鼓励的方向就有问题，这样地方政府犯错误，也是可以理解的。事实上，这种导向性问题，也的确为我们城市中的各种产业发展制造了大量的问题，甚至形成了某种意义上的城市灾难。比如说某些城市在发展中集中了全城资源打造“光谷”之类的玩意，只谋求发展某个单一产业，把一个有着丰富发展资源条件的城市变成了一个非常脆弱的单一产业结构的城市。我们看到，这个世界上很多单一产业的城市和国家，它们的经济都是非常脆弱的。比如古巴，它是制糖业，现在它的经济非常困难。底特律是汽车城，产业也是比较单一的，至少过去是比较单一的，汽车产业出现了种种问题，结果就导致了底特律一蹶不振甚至走向破产。同样的问题在新城镇化规划中也有倾向表达，比如在优化产业结构这一节当中，提出要引导生产性服务业在中心城市、制造业密集区域积聚。这样的提法、追求，会为城市的产业发展带来某些危险的缺陷。